Делами казаков в России занимается множество разнородных структур в органах власти, начиная от Совета при президенте до отделов на муниципальном уровне.

Однако единого органа управления всем российским казачеством и стройной вертикальной системы в регионах нет. Внутри обществ казаки строят самоуправление на демократических принципах, при которых высшие чины хотя бы формально подчинены нижним. Но опять же – общего для всех верховного атамана ни реестровые, ни и общественные организации не выбирают.

Наследство Минрегиона

Казаки в лице федерального агентства по делам национальностей получили новый государственный орган, который будет заниматься их этнокультурным развитием наравне с развитием других народов России.

Кроме того, созданному ведомству из Минюста переданы «функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере взаимодействия с казачьими обществами».

Все эти задачи до расформирования летом прошлого года выполняло министерство регионального развития. Справлялось, наверное, не слишком успешно.

По словам экс-атамана Оренбургского войска Владимира Глуховского, министерский департамент по делам казачества «и не слышно было». Он тихо анализировал происходящее.

При Минрегионе была организована межведомственная комиссия по делам казачества. Увы, единственное, что она успела сделать – это ознакомиться с ситуацией на местах.

Что важнее: совет или агентство?

На федеральном уровне контролировать казаков со времен Дмитрия Медведева пытается Совет при президенте РФ по делам казачества.

Ему часто пеняли на неэффективность и бюрократические проволочки. Тот же Глуховский полагает, и не без основания, что работа Совета свелась к замене выборных атаманов государственными чиновниками.

Председатель этого совещательного органа Александр Беглов в ликвидации министерства с профильной комиссией проблемы не усматривал. 

В Ставрополе на выездном заседании осенью прошлого года он заявил, что условия для развития казачества на федеральном уровне созданы. Казакам даны правовые основы и разработана стратегия до 2020 года. Остальное, мол, дело органов исполнительной власти на местах.  

Работа Совета при президенте РФ по делам казачества свелась к замене выборных атаманов государственными чиновниками

Но если на Кубани губернатор и без приказа сверху готов обеспечивать войско, то в преимущественно мусульманских республиках Северного Кавказа особого благоволения чиновники к казакам не испытывают.

Поэтому федеральное агентство по делам национальностей все-таки должно контролировать, как реализуются в регионах стратегические планы в отношении казачества.

Совет, как ранее признавал и сам Беглов, лишь вырабатывает политические решения и организовывает взаимодействие казаков с силовыми структурами.

Очевидно, эти функции останутся за структурой при президенте и теперь, когда создано агентство по делам национальностей. Вместе с тем говорить о подчинении нового ведомства Совету либо наоборот нельзя.

Опыт управления

В России вообще нет высшего государственного органа управления казачеством и нет единого лидера из казачьей среды. Хотя попытки создать нечто подобное и избрать верховного атамана, который входил бы в структуру федеральных органов власти, предпринимались.

Сначала казаками ведало министерство по делам национальностей. А в 1994 году при президенте России был образован Совет по делам казачества. Он готовил всероссийский объединительный казачий круг, так и не состоявшийся.

Через полтора года эту структуру заменили Главным управлением казачьих войск (ГУКВ). Оно входило в администрацию президента и играло важную роль в выработке государственной политики и создании казачьего реестра.  

В России нет ни высшего государственного органа управления казачеством, ни единого лидера из казачьей среды

Тогда никто не предполагал, какой раздор это внесет в казачьи ряды. Ведь к моменту разделения, у казачества уже были материальные ресурсы. Реестр частично забрал их и переключил внимание и финансы государства на себя, чем вызвал недовольство общественного казачества.

В 1998 году ГУКВ вывели из состава администрации и никуда больше не присоединили. Оно исчезло, но ненадолго, поскольку игнорировать набирающее мощь казачье движение в России было невозможно.

Появилось Управление президента России по вопросам казачества. Оно было слабее, чем ГУКВ. Его штат был в два раза меньше. В 2003 году и его упразднили из-за жалоб казаков на неэффективность.

Таким образом, специальный федеральный орган, занимавшийся казачеством, был окончательно ликвидирован.

Трошева на них нет

Затем была предпринята попытка объединить казачество России под началом одного человека. При президенте появился специальный советник по делам казачества. На эту должность назначили генерал–полковника, Героя России Геннадия Трошева, который вызывал уважение у всех казаков страны.

Александр Масалов. Фото: ssc-ras.ru

«Его пытались позиционировать верховным атаманом и создать при нем Совет атаманов – высший коллегиальный орган», – напомнил в комментарии корреспонденту КАВПОЛИТа Александр Масалов, доктор политических наук, подробно исследовавший процесс институционализации казачества.

Однако у Трошева уже не было тех полномочий и ресурсов, которыми распоряжалось в начале 90-х министерство по делам национальностей, а в конце 90-х – Управление казачьих войск. Как следствие, деятельность Трошева вызвала у казаков разочарование. От идеи верховного атамана отказались.

При этом желание объединить казачество у государства не иссякает. В 2013 году Совет при президенте по делам казачества популяризировал идею общероссийской ассоциации казачьих обществ. Она не прижилась.

Такая мощная по задумке организация, как «Союз казачьих войск России и Зарубежья» недавно со скандалом раскололась на «Союз казаков России и Зарубежья» и «Союз казаков-воинов России и Зарубежья».

«Союз казаков России», 20 лет назад поделившись с реестром личным составом и имуществом, теперь объединяет только общественных казаков, да и то далеко не всех.

В прошлом году в Краснодаре состоялось первое заседание Совета атаманов войсковых казачьих обществ, внесенных в государственный реестр. Но за год эта структура самоуправления никак себя не проявила.

Совет атаманов войсковых казачьих обществ за год никак себя не проявил

Разброд по вертикали

Активность казачества на местах вынуждает территориальные, региональные и муниципальные органы власти создавать свои органы по взаимодействию с этой частью общества.

При полпредствах федеральных округов, на территории которых действуют казачьи общества, созданы специальные советы или комиссии. Во многих субъектах федерации есть особые правительственные комитеты.

При этом между ними жесткого соподчинения нет, отметил в комментарии корреспонденту КАВПОЛИТа руководитель центра региональных исследований Института социологии и регионоведения ЮФУ Виктор Черноус.

Виктор Черноус. Фото: file-rf.ru

«Конечно, Совет при президенте определенное влияние на них имеет, но они заняты своим кругом вопросов, потому что в каждом регионе набор проблем разный, – пояснил он.

- Совет пытается выработать общую стратегию. В нем присутствуют и представители федеральных округов от казачества, и отдельных казачьих войск, и ученые, которые занимаются казаками и они же, как правило, являются казаками по происхождению».

Совет, по словам Виктора Владимировича, это «мозговой штаб по стратегическим вопросам». Он выстраивает работу с реестровым казачеством, отвечает за государственную службу казаков, за ее эффективность.

А комиссии при полпредах представляют собой способ межрегиональной координации казаков. Ведь все войска России в 90-е годы формировались так, чтобы они захватывали как минимум два субъекта федерации.

«Это делалось специально, чтобы казачьи войска не были подчинены губернаторам, – объясняет Александр Масалов, – чтобы полувооруженные силы не использовались с политическими, корыстными целями».

Тем не менее составные части войск – округа – плотно взаимодействуют с региональными органами власти. Более того, местные чиновники нередко встраиваются в систему управления казаками, становясь атаманами войск, округов, районных, станичных, хуторских обществ.

Местные чиновники нередко встраиваются в систему управления казаками, становясь атаманами войск, округов, районных, станичных, хуторских обществ

Александр Масалов привел такой пример: «Бывший атаман Терского войска Василий Бондарев, будучи секретарем совета общественной и экономической безопасности Ставропольского края, опирался на глав администраций городов и районов, заставлял их заниматься вопросами казачества, принимать на работу атаманов».

Атаман Ставропольского округа Александр Фалько был заместителем председателя краевого комитета по делам национальностей и казачества, то есть опять же находился в прямом подчинении губернатора.

Вольному — воля, служивому — служба

По большому счету казаки никаким особым органам власти не подчиняются. Они просто граждане России, как и представители других национальностей, отметил в комментарии корреспонденту КАВПОЛИТа доктор исторических наук Андрей Венков.

Он считает ошибочной законодательную трактовку, в соответствии с которой казаком считается любой человек, вступивший в реестровое казачье общество.

Андрей Венков. Фото: donvrem.dspl.ru

«У нас на Дону 90 процентов казаков в казачьи общества не входят, но считают себя казаками и являются таковыми по природе своей», – подчеркнул он.

У государства, по его словам, есть лишь структуры, которые координируют государственную службу. В остальном казаки самоуправляются на основе общественного договора и личного авторитета атаманов.

«В Ростовской области у нас шесть районов, в которых потомки казаков составляют больше 60 процентов населения в сельской местности. Там можно было бы сделать так, чтобы глава муниципалитета становился атаманом местной казачьей организации. Тогда это была бы структура, которая напоминала бы прежнее казачье самоуправление», – пояснил он.

Все это абсолютно верно для общественных казаков. Они частично удержали за собой материальные ресурсы в виде земли, рынков и прочего имущества. И теперь, обладая некоторым уровнем финансовой самостоятельности, они от государства практически не зависят.

Общественные казаки обладают некоторым уровнем финансовой самостоятельности и от государства практически не зависят

С реестровыми организациями дело обстоит сложнее. Формально они тоже, как и общественные, формируются «снизу», с хуторских и станичных «первичных» звеньев. Те объединяются в районные общества, которые образуют округа в границах субъектов РФ. Из окружных обществ состоят войска.

Атаманы избираются большинством голосов и отвечают перед теми, кто им доверил булаву. Однако эта система работает только на низших уровнях.

Уже на выборах окружных атаманов губернаторы могут использовать административный ресурс. А войскового атамана по уставу согласовывают полпред, Совет при президенте по делам казачества и администрация президента, так что фактически выборы заменяются назначением.

И на этом же войсковом уровне заканчивается внутренняя иерархия реестрового казачества.

«Единоначалия управления, которое было до революции, нет», – отмечает Александр Масалов, напоминая, что в Российской империи верховным главнокомандующим казачьих войск был наследник престола.

В современный период казачество представлено таким богатством общественных организаций разных идеологий, что привести их к единому знаменателю невозможно. Госструктуры могут пытаться каким-то образом влиять на казаков, но подчинить их себе полностью вряд ли смогут.